2014年起，随着财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》的发布，PPP模式迎来了爆发性增长。通过PPP模式引入社会资本，本来是为了拓宽资金渠道、缓解政府财政压力、提升公共服务效率，一些地方却看中该模式的融资功能及高杠杆特性，将其异化为新的政府融资平台，反而加剧了政府隐性债务风险。引用2023年国家发展改革委出台的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（以下简称指导意见）中的话说，PPP“实施近十年来，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题”。《指导意见》明确，PPP（政府和社会资本合作）将聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式，合理把握重点领域，优先选择民营企业参与。新机制的一大重要作用，就是优化社会资本结构，更好发挥PPP模式优势，尽可能降低地方政府隐性债务风险。意见明确要求：“要切实加强运营监管。定期开展项目运营评价，项目实施机构应会同有关方面对项目运营情况进行监测分析，开展运营评价，评估潜在风险，建立约束机制，切实保障公共产品、公共服务的质量和效率”。
一、PPP项目绩效评价的必要性
2023年11月，国务院发布了《规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，标志着PPP行业迎来新的改革。新机制要求PPP项目向使用者付费模式倾斜，强调项目经营收入能够覆盖建设和运营成本，而非过度依赖政府财政补贴。
财政部《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》第一条规定:“ PPP项目绩效管理是指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动”。开展 PPP项目绩效评价，可以识别和管控项目全生命周期过程中的各类风险，及时纠偏，有利于改善政府支出绩效和更好实现项目整体公共服务目标，更是PPP项目中政府向社会资本付费的主要依据，是评价社会资本提供公共服务质量及效率的依据。
从项目管理的必要性来看，由于PPP项目一般都有运营周期长、资金体量大、涉及利益方多、合作周期长、法律和政策制度涉及面广、管理环节多等特点。政府的监督管理对于PPP项目的成功非常重要，政府的监督可以确保项目按照既定计划和目标进行，并保障公共利益，同时还可以确保项目的透明度、合规性和可持续性，以防止潜在的腐败和不当行为。如果没有顺畅的监督和反馈机制，政府方对于项目建设和运行中存在的问题以及社会资本方的履约程度，一般只能对照PPP合同的约定，根据社会资本方传递的信息作出判断，对于表面的数据背后存在的问题关注不足、研究不深，也不能充分考虑社会经济环境变化对项目产生的影响，评价可能会流于形式。项目的绩效评价、过程监管，对管理机构和人员来说专业技术要求高、不确定性因素大，监管的重点不仅仅是前期准入监管，项目的建设、运营期的绩效也是不能忽视的。
从国家层面的政策导向来看，鼓励引入第三方专业机构对PPP项目进行绩效评价，如2014年，国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）提出“鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据”。又如，《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）也明确提出“项目实施机构应在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作，必要时可委托第三方机构协助”。
二、目前第三方评估工作存在问题
（一）第三方咨询机构专业性不够，地方发展不平衡
PPP项目涉及多个部门，管理水平参差不齐，同样第三方评估监管机构也普遍存在专业人才匮乏、咨询服务市场不完善、部分第三方咨询机构缺乏PPP专业知识和经验、导致服务质量低下、无法有效识别项目风险的情况。同时，第三方机构普遍存在就业稳定性差，转岗、离职人员不在少数，咨询服务人员对服务项目的连续性、稳定性不够。另外，第三方咨询机构的发展存在不平衡，由于资源聚集效应、政策支持差异等因素，对于经济发达地区，复合型人才聚集，技术与资源协同，政策宽松，行业发展迅速，但由于服务周期较长，跨区域项目的成本大大增加，导致服务范围局限，跨区域项目承接率低。对于经济欠发达地区，则存在大范围的服务真空，发展严重不平衡。
（二）评估标准、评估指标体系不统一
2014年以来，PPP项目发展迅速，但相关的法律体系还不够完善。目前，PPP领域的规范性文件主要是国家发展和改革委员会和财政部会同其他相关部委共同发布，两个部门之间的管理权限分工也存在模糊之处。缺乏全国统一的监督评估指标体系，不同地区、不同项目间标准差异大，可比性差、可参考性不高，现行的管理规范与PPP项目本身特性之间存在法律适用角度的不协调和冲突，易引发争议。
（三）评估过程不可控，缺乏动态监管
PPP项目合作期限一般都是10年以上，立项审批阶段的前期手续的监管和社会资本方准入监管；建设期间的工程进度控制、工程质量保障、施工安全管理、资金安全管理、竣工验收等；运营监管时的服务质量监管、服务价格调整、运营成本控制、运营绩效评价和项目中期评估等；移交监管包括移交验收、缺陷责任保证、项目后评价等，涉及到财政、发改、住建、国土资源、环保部门和其他主管部门，这就意味着对项目的监督和管理是整个项目周期，在这种情况下，如果没有相关的法律依据，在政出多门的情况下，长达10年以上的时间，随着人员变更、政策调整、市场因素等一些变化，第三方评估机构在过程中评估、跟踪服务可能也会出现中止和中断，即使做出结果，其参考价值也会大打折扣，对项目全生命周期评价缺乏统一要求和规范性指导意见。
三、工作建议
（一）严格筛选、准入机制
“让专业的人做专业的事”--这是PPP模式的初衷之一，PPP项目的技术性问题较强，政府职能部门中PPP项目管理人员不足、专业领域局限，政府实施机构同样缺乏相关的专业知识和操作经验，对PPP项目进行绩效评价更是力不从心。因此，在选择第三方机构时，既可以是会计师事务所、律师事务所，也可以是高校或研究院所等科研机构。一是应当重点关注第三方机构的专业性和独立性，第三方机构既要具备相关的工程、审计、法律知识，也要具备与PPP项目相关的行业经验、团队专业性和稳定性，才能保证对PPP项目全过程绩效目标作出科学合理的评价；二是聘请选择第三方机构进行PPP项目绩效考核属于政府购买服务行为，因而应当遵守政府购买服务的相关程序要求，根据项目的特点，按照相关规定通过采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判或单一来源等采购程序，既能保证委托第三方机构程序的规范性、公开性和竞争性，又可以保证选定的第三方机构具备开展绩效评价的实力。同时鼓励社会资本参与第三方考核机构的选择过程，避免选择同时承担项目咨询和监督的机构，最大限度保证所选取第三方的中立性和独立性，有利于保证绩效评价的客观有效。
（二）完善监管机制
2024年4月2日，国家发展改革委投资司在北京组织召开2024年投资咨询评估工作会。会议强调，要严格对咨询评估机构监管，规范专家参与投资咨询评估管理，扎实做好基础设施REITs和PPP新机制等创新业务，继续强化质量评价和考核管理。第三方评估机构的监管是一个综合性的工作，涉及多个行政管理部门，需要对评估机构进行资质审核、业务监督和管理，以确保评估活动的合法性和规范性，而目前仅2021年4月份财政部制定了《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》（财监〔2021〕4号），而评估机构的监管通常遵循相关部门的职责划分，或多或少存在监管人员素质参差不齐，监管标准不统一，监管措施不到位等情况。
（三）加强动态监管，强化问责机制
目前很多PPP项目普遍存在重前期评估、轻过程跟踪，对项目运营阶段的持续性监督不足，风险预警机制不健全，问题发展滞后，建议利用信息化监管工具提高监管效率和透明度，建立覆盖项目全生命周期的监管流程，实施事前、事中、事后全过程绩效管理。同时强化责任追究，加强第三方评价机构信用信息的记录、使用和管理，将第三方评价机构的信用信息纳入共享平台，对于不讲信誉、不守合同、服务质量差的第三方机构和人员，建立行业黑名单制度，其行为记入社会信用记录，在一定期限或者永久不得进入PPP 绩效评价等政府购买公共服务第三方评价市场，对第三方机构的失职行为建在一立追责机制，同时对于讲信誉、守合同、服务质量高的，给予相应的奖励，促进第三方评价工作的健康发展，确保监管的有效性。
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